文 ｜ 蔡昉

習近平總書記強調，人口發(fā)展是關系中華民族偉大復興的大事，必須著力提高人口整體素質，以人口高質量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化。為了保證以人口高質量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）對健全人口發(fā)展支持和服務體系作出重大部署。

一、完善人口發(fā)展戰(zhàn)略的必要舉措

改革開放以來的很長一段時間里，我國的人口發(fā)展態(tài)勢和表現(xiàn)，如生育率降低、勞動年齡人口迅速增長、人口撫養(yǎng)比下降、人均受教育年限增加等，成為經濟高速增長的有力支撐。黨的十八大以來，針對人口發(fā)展出現(xiàn)的新變化、新特點，黨中央科學研判，及時調整優(yōu)化生育政策。作為生育率長期處于低水平的結果，2022年以來，我國人口發(fā)展已經進入減量階段，同時進入以65歲及以上人口占比超過14％為標志的中度老齡社會；2023年，我國人口以1.48‰的幅度繼續(xù)減少，老年（65歲及以上）人口比重提高到15.4％。以少子化、老齡化和區(qū)域人口增減分化為特征，我國人口發(fā)展面臨新形勢。

生育率隨人均收入水平的提高趨于下降，是現(xiàn)代化過程中各國都會發(fā)生的規(guī)律性現(xiàn)象。由于經濟社會發(fā)展和多年實行計劃生育政策的雙重作用，我國人口轉變發(fā)生得十分迅速。早在20世紀90年代初，總和生育率（每位婦女平均生育的孩子數(shù)）就降到保持人口穩(wěn)定所需要的2.1這一更替水平之下并繼續(xù)下降，第七次全國人口普查顯示，2020年我國總和生育率降至1.3。長期處于低生育率因而出生人口趨于減少，加上我國人口老齡化加劇，導致人口增長轉負、適齡勞動人口減少，標志著推進中國式現(xiàn)代化面臨的人口環(huán)境和條件發(fā)生了深刻變化?！稕Q定》部署健全人口發(fā)展支持和服務體系，促進人口高質量發(fā)展，正是適應這一變化完善人口發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求，是新時代人口工作的頂層設計。

健全人口發(fā)展支持和服務體系，推動以人口高質量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化，要求以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌謀劃人口問題，按照全局性、綜合性的要求拓展工作思路的深度和工作領域的廣度，堅持改革創(chuàng)新，不斷深化相關領域改革。具體來說，要樹立“大人口觀”、全人群和全生命周期觀念，把健全人口發(fā)展支持和服務體系，同制定實施生育支持和激勵措施、強化就業(yè)優(yōu)先政策、完善基本公共服務體系和實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略等實現(xiàn)有機結合。為此，在實施人口發(fā)展戰(zhàn)略時，特別需要注重提高系統(tǒng)性、協(xié)同性和實效性。

健全人口發(fā)展支持和服務體系，推動以人口高質量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化，要求人口工作轉向更加重視采用引導和激勵的辦法。保持適度生育水平和人口規(guī)模，是人口高質量發(fā)展的必然要求。從國際經驗看，從低生育水平回升到更可持續(xù)水平，通常會遇到諸多難點和堵點。努力消除各種妨礙生育率回升的障礙，需要家庭生育意愿和社會生育目標逐漸趨于一致，這就要求在工作中更加注重利益引導，加大激勵力度，加大支持政策措施的含金量，有效降低生育、養(yǎng)育、教育的直接成本，解除后顧之憂。同時，這也要求在促進人口高質量發(fā)展的要求同在發(fā)展中保障和改善民生的要求之間，形成目標和手段都一致的相互促進關系。

健全人口發(fā)展支持和服務體系，推動以人口高質量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化，要求從諸多方面著手，通過體制機制創(chuàng)新和改革重點展開，達到以下關鍵目標。首先，加大人力資源開發(fā)利用力度，全面提高人口綜合素質，以延續(xù)人口紅利和開啟人才紅利。為此需要穩(wěn)定提高人口健康水平、受教育水平和勞動者就業(yè)技能。其次，促進生育率向更可持續(xù)水平回升，努力穩(wěn)定人口規(guī)模。這要求完善生育支持政策體系和激勵機制，降低生育、養(yǎng)育和教育成本，提高生育意愿。再次，把握人口流動客觀規(guī)律，推動基本公共服務和其他相關公共服務隨人走、錢隨人走，促進城鄉(xiāng)、區(qū)域人口合理聚集、有序流動。最后，努力實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所為、老有所樂。這要求在實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略過程中，把健全基本養(yǎng)老保險制度、完善養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產業(yè)政策機制與穩(wěn)妥有序推進漸進式延遲法定退休年齡改革結合起來，提高老年人社會保險的保障和覆蓋水平、養(yǎng)老照護滿足度和勞動參與率。

二、健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系

《決定》提出，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系。人口特征的一個重要體現(xiàn)是年齡結構，可以把人口的年齡階段及其相互關系視為一個“人口回聲”現(xiàn)象，即每個年齡段人口的數(shù)量和質量特征，都是此前人口特征的“回聲”，不僅反映自身的狀況以及人口整體狀況，還是此前年齡段人口特征的后果，同時對此后年齡段人口特征產生影響。例如，歷史上的生育高峰，通常在20年之后相應形成一個勞動力豐富的人口結構，再過40年左右，這些勞動者則逐漸進入退休年齡，老齡化水平加快提高，老年人口撫養(yǎng)比（65歲及以上人口與勞動年齡人口的比率）也必然上升。

以應對老齡化、少子化為重點完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系，正是針對這種“人口回聲”現(xiàn)象及其體現(xiàn)的人口發(fā)展規(guī)律性的因勢利導舉措。具體來說，其中體現(xiàn)著三個重要的政策內涵。首先，在全體人民都有著對美好生活的期盼和需要的同時，處在每一個年齡階段的人口分別對應著特有的民生需求，幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶，都是具有年齡特征的民生保障。其次，每個年齡階段之間都是彼此相連、相互影響的關系。因此，在實施人口發(fā)展戰(zhàn)略和健全人口服務體系的過程中，這些民生領域的保障和改善，與人口服務體系的建立健全是異曲同工和相輔相成的任務要求。最后，旨在促進人口高質量發(fā)展的人口服務體系應該以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌謀劃，樹立“大人口觀”，著眼于覆蓋全人群、全生命周期。具體來說，應該從婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育、就業(yè)、就醫(yī)、住房、養(yǎng)老等全方位推進建設，促進人口高質量發(fā)展與人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕協(xié)同推進。

三、推動建設生育友好型社會

《決定》強調，推動建設生育友好型社會。這是適應人口發(fā)展新形勢，積極應對老齡化、少子化問題的關鍵舉措。從長期來看，通過努力保持適度生育水平和人口規(guī)模是最根本的目標。促進生育率向更可持續(xù)水平的回升，既不是不可能實現(xiàn)的任務，也不是輕而易舉便可以達到的目標。因此，作為一個戰(zhàn)略目標，推進實現(xiàn)的過程中既要有時不我待的緊迫感，適時、及時出臺相關的政策，也要有足夠的歷史耐心，持之以恒、久久為功付出長期的努力。根據(jù)人口統(tǒng)計規(guī)律，總和生育率為2.1，是一個保證人口發(fā)展可持續(xù)的更替水平生育率。從世界各國先例來看，生育率在較低的水平上長期徘徊之后，通常難以再回升到更替水平。不過，促進總和生育率向這個方向盡可能靠近，或者在目前水平上有明顯的提高，應該成為政策努力達到的目標，以此保持我國人口資源環(huán)境關系更加協(xié)調，超大規(guī)模市場優(yōu)勢更加鞏固，綜合國力進一步穩(wěn)步提升。

在實行計劃生育政策時期，人口工作著眼于“管”和“限”，較多采用的是行政手段。以促進生育率向適度水平回升為取向的人口工作，在出臺了一系列優(yōu)化生育政策的“放”的舉措之后，需要更加注重引導和激勵。這要求政府、社會、家庭之間形成激勵相容、治理協(xié)同和推動同步的局面。推動建設生育友好型社會，就是以應對老齡化、少子化為戰(zhàn)略重點，從全人群、全生命周期著眼和入手，以系統(tǒng)統(tǒng)籌、激勵引導的方法，健全人口發(fā)展支持和服務體系，促進家庭生育意愿與社會適度生育率最大限度的相容。從完善生育支持政策體系和激勵機制的任務要求來看，《決定》按照全人群、全生命周期的覆蓋要求及順序，圍繞降低“三育”成本，部署了一系列重大舉措。一是建立生育補貼制度，在目前各地普遍做法的基礎上，整合各種補貼形式，逐步提高補貼水平，并且與生育保險覆蓋范圍的擴大協(xié)同推進，形成廣泛覆蓋的家庭育兒支持基本制度，提高生育、養(yǎng)育、教育成本公共化水平。二是提高基本生育和兒童醫(yī)療公共服務水平，提升生育全程基本醫(yī)療保健服務能力，擴大輔助生殖技術服務資源，完善母嬰健康、生殖健康和兒童健康服務體系。三是完善生育休假制度，包括制定產假、育兒假、陪護假、哺乳假法規(guī)和管理辦法，創(chuàng)造育兒友好的就業(yè)和社會環(huán)境。四是加大個稅抵扣力度，具體辦法可以從提高抵扣的照護嬰幼兒年齡和提高抵扣比例兩方面發(fā)力。五是加強普惠育幼服務體系建設，增加普惠性服務的戰(zhàn)略性投入，加大對家庭嬰幼兒照護支持和早期發(fā)展指導，完善家庭育兒支持服務體系，推動統(tǒng)籌配置0—6歲育幼服務資源，支持用人單位辦托、社區(qū)嵌入式托育、幼兒園托育服務、家庭托育點等多種模式發(fā)展。

四、完善發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和產業(yè)政策機制

《決定》強調，積極應對人口老齡化，完善發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產業(yè)政策機制。2023年，我國65歲及以上人口在總人口中的比重提高，這既是少子化即長期處于低生育水平的結果，也是人口預期壽命提高的結果。2023年，我國人口平均預期壽命已達78.6歲，顯著高于世界銀行定義的中等偏上收入國家平均水平，十分接近高收入國家或經濟合作與發(fā)展組織國家平均水平。我國的健康預期壽命也明顯改善?？梢?，我國的人口老齡化趨勢總體上符合各國現(xiàn)代化和人口發(fā)展的一般規(guī)律，并在一些方面超前于同等發(fā)達程度的其他國家。在特殊性方面，既包括諸如“未富先老”帶來的諸多挑戰(zhàn)，也包括超大規(guī)模老年人口具有的人力資源優(yōu)勢和巨大市場潛力?！稕Q定》的重大部署，就是從完善發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產業(yè)政策機制著力，應對挑戰(zhàn)和抓住機遇，努力提高老年人生活品質。

從完善發(fā)展養(yǎng)老產業(yè)政策機制角度來看。2023年我國65歲及以上人口規(guī)模接近2.2億。這個老年人和大齡勞動者群體，既是我國規(guī)模龐大人力資源的一支重要生力軍，也應該成為需求效應顯著的一個消費群體。發(fā)展銀發(fā)經濟、增進老年人福祉就是為達到這一要求作出的戰(zhàn)略安排。銀發(fā)經濟著眼于為老年人提供所需產品和服務，具有涉及面廣、產業(yè)鏈長、業(yè)態(tài)多元和潛力巨大的特點，既是解決急難愁盼民生需求的關鍵領域，也通過挖掘老年人消費潛力擴大內需，支撐經濟長期增長。需要同時用力的方面是創(chuàng)造適合老年人的多樣化、個性化就業(yè)崗位。2023年我國老年人口撫養(yǎng)比達到22.5％，比十年前提高了9.4個百分點，這既導致勞動力供給減少，也造成養(yǎng)老金持續(xù)發(fā)放的壓力。應該看到，部分已達到退休年齡的人口既有繼續(xù)工作的體能體魄，也有延遲退休的愿望。按照自愿、彈性原則，穩(wěn)妥有序推進漸進式延遲法定退休年齡改革，有助于更充分挖掘大齡勞動者的人力資本和勞動力潛力，同時提高養(yǎng)老金發(fā)放的長期可持續(xù)性。鑒于銀發(fā)經濟和涉老產業(yè)的性質，應該更好協(xié)調市場機制和產業(yè)政策作用，同步發(fā)揮需求引導供給和供給創(chuàng)造需求的作用。

從完善發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)政策機制角度來看。遵循盡力而為和量力而行的原則滿足老年人的基本養(yǎng)老服務需求，是人口高質量發(fā)展同人民高品質生活緊密結合的關鍵任務。優(yōu)化基本養(yǎng)老服務供給應該從完善政策和機制著力，激勵全社會參與的積極性，動員各方面的存量和增量資源。一是通過政策鼓勵和市場激勵，培育社區(qū)養(yǎng)老服務機構，努力提高機構養(yǎng)老覆蓋率。二是健全公辦養(yǎng)老機構運行機制，提高服務水平、效率和能力。三是鼓勵和引導企業(yè)等社會力量積極參與，以及推進互助性養(yǎng)老服務。同時要看到，我國發(fā)展不平衡的國情特點也表現(xiàn)在養(yǎng)老服務方面。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，按照常住地統(tǒng)計，我國65歲及以上老年人中32.5％居住在城市，20.1％居住在縣城，47.4％居住在農村，區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異也影響老年人福祉水平。因此，基本養(yǎng)老及相關服務的供給，要對困難老年人進行傾斜，加快補齊農村養(yǎng)老服務短板，改善對孤寡、殘障失能等特殊困難老年人的服務，推動社會適老化改造，加快建立長期護理保險制度。