十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議的一項(xiàng)重要議程就是審議《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定(草案)》。上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授鄭戈接受采訪表示，涉港決定草案憲制基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)穩(wěn)固，有充分的法理依據(jù)；涉港國(guó)安立法采取“決定+立法”兩步走的方式，合乎憲法、基本法，是依憲立法。
涉港決定草案有充分的法理依據(jù)
涉港決定草案，符合憲法規(guī)定和憲法原則，與香港基本法有關(guān)規(guī)定是一致的。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨在作說明時(shí)指出，全國(guó)人民代表大會(huì)的相關(guān)決定，是根據(jù)憲法第三十一條和第六十二條第二項(xiàng)、第十四項(xiàng)、第十六項(xiàng)的規(guī)定以及香港基本法的有關(guān)規(guī)定，充分考慮維護(hù)國(guó)家安全的現(xiàn)實(shí)需要和香港特別行政區(qū)的具體情況，就建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制作出的制度安排。
“依據(jù)憲法、基本法，全國(guó)人民代表大會(huì)完全有權(quán)力從國(guó)家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，這一點(diǎn)是明白無誤、無可辯駁的?！编嵏旮嬖V記者。
從憲法看，第三十一條規(guī)定，“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定”。第六十二條規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)行使職權(quán)時(shí)明確，“監(jiān)督憲法的實(shí)施”“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”“應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”。這些條文說明全國(guó)人大有權(quán)推動(dòng)在香港建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制。
香港基本法第23條規(guī)定，“香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國(guó)、分裂國(guó)家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國(guó)家機(jī)密的行為，禁止外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動(dòng)，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系”。
然而，香港回歸20多年來，由于反中亂港勢(shì)力和外部敵對(duì)勢(shì)力的極力阻撓、干擾，23條立法一直沒有完成。而且，自2003年23條立法受挫以來，這一立法在香港已被一些別有用心的人嚴(yán)重污名化、妖魔化，香港特別行政區(qū)完成23條立法實(shí)際上已經(jīng)很困難。香港特別行政區(qū)國(guó)家安全領(lǐng)域長(zhǎng)期“不設(shè)防”狀況亟待改變，“短板”亟待補(bǔ)上。
“這個(gè)‘應(yīng)’字清晰表明，23條立法是香港的義務(wù)和責(zé)任，而不是權(quán)力。從法理上講，有權(quán)力施加義務(wù)的主體當(dāng)然有權(quán)在義務(wù)方履行不能的情況下自己完成義務(wù)方本應(yīng)完成的事情。但一些人(尤其是部分香港法律界人士)故意漏掉‘應(yīng)’字，將自行就國(guó)家安全立法視為香港自治范圍內(nèi)的事情。在這種情況下，嚴(yán)格依照憲法規(guī)定來完成相關(guān)立法尤為必要?！?鄭戈說。
專家表示，基本法第23條是授權(quán)香港就國(guó)家安全自行立法，但并沒有排除全國(guó)人大立法的權(quán)力。國(guó)家安全法立法從來就屬于中央事權(quán)。世界上無論是單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，國(guó)家安全立法都屬于國(guó)家立法權(quán)力；無論是普通法國(guó)家還是大陸法國(guó)家，都制定有國(guó)家安全法。23條并不改變國(guó)家安全立法屬于中央事權(quán)的屬性，中央也并不因此喪失在維護(hù)國(guó)家安全方面應(yīng)有的責(zé)任和權(quán)力。
另，根據(jù)基本法第18條第三款，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在征詢其所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)和香港特別行政區(qū)政府的意見后，可對(duì)列于本法附件三的法律作出增減，任何列入附件三的法律，限于有關(guān)國(guó)防、外交和其他按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律?！皣?guó)家安全是國(guó)防和外交都要涉及的根本事項(xiàng)，也是國(guó)防和外交所要達(dá)到的基本目的之一，國(guó)家安全立法就是‘不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律’”。鄭戈表示。
因此，全國(guó)人大從國(guó)家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，憲法有授權(quán)，基本法有保障，履職行為正當(dāng)，工作安排正常，完全合乎法理，完全于法有據(jù)。
與此同時(shí)，涉港國(guó)安立法與基本法23條立法并不沖突。香港特別行政區(qū)根據(jù)基本法第23條規(guī)定仍然負(fù)有維護(hù)國(guó)家安全的憲制責(zé)任和立法義務(wù)，應(yīng)當(dāng)盡早完成維護(hù)國(guó)家安全的有關(guān)立法。但任何維護(hù)國(guó)家安全的立法及其實(shí)施都不得同全國(guó)人大決定相抵觸。
涉港國(guó)安立法分兩步予以推進(jìn)，符合憲法規(guī)定，體現(xiàn)依憲立法
全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨在說明中指出，從國(guó)家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，“采取‘決定+立法’的方式，分兩步予以推進(jìn)”。
第一步，全國(guó)人民代表大會(huì)根據(jù)憲法和香港基本法的有關(guān)規(guī)定，作出關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定，就相關(guān)問題作出若干基本規(guī)定，同時(shí)授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)就建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制制定相關(guān)法律；第二步，全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)憲法、香港基本法和全國(guó)人大有關(guān)決定的授權(quán)，結(jié)合香港特別行政區(qū)具體情況，制定相關(guān)法律并決定將相關(guān)法律列入香港基本法附件三，由香港特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓紝?shí)施。
那么，涉港國(guó)安立法為什么要分兩步走呢？專家解釋，從法理上來說，兩步走也是根據(jù)憲法要求，與憲法、基本法規(guī)定一致。
鄭戈告訴記者，主要原因有三點(diǎn)。憲法第三十一條和第六十二條第十四項(xiàng)規(guī)定了全國(guó)人大有權(quán)設(shè)立特別行政區(qū)，有權(quán)決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度?！白⒁膺@是全國(guó)人大而不是全國(guó)人大常委會(huì)作決定。特區(qū)國(guó)家安全方面的制度屬于基本制度，由全國(guó)人大而不是全國(guó)人大常委會(huì)來決定符合憲法，更具權(quán)威性?！?/p>
那么為什么由全國(guó)人大常委會(huì)而不是全國(guó)人大來直接立法呢？“從法理上看，我國(guó)的《國(guó)家安全法》便是全國(guó)人大常委會(huì)制定的，如果適用于香港的維護(hù)國(guó)家安全立法反而由全國(guó)人大制定，在法律位階上會(huì)存在問題?！编嵏瓯硎尽?/p>
但根據(jù)憲法、基本法，全國(guó)人大常委會(huì)并沒有直接制定涉港國(guó)家安全法律的權(quán)力。“基本法規(guī)定的全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)力只是解釋基本法，而沒規(guī)定它可以為香港立法。憲法中在規(guī)定人大常委會(huì)權(quán)力部分又沒有提及特別行政區(qū)。只有全國(guó)人大在憲法中被明確賦予了決定特別行政區(qū)制度的權(quán)力?！编嵏瓯硎荆虼诵枰粋€(gè)授權(quán)，全國(guó)人大通過決定授權(quán)給人大常委會(huì)進(jìn)行立法，分兩步予以推進(jìn)，這一安排完全合乎憲法、基本法規(guī)定。(中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站 蘭琳宗)
