王曉暉
優(yōu)化協(xié)同高效,是這次深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的一條重要原則。深入理解“優(yōu)化協(xié)同高效”的深刻內(nèi)涵和工作要求,才能牢牢把握這次深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的正確方向和著力點(diǎn),把《決定》提出的各項(xiàng)改革舉措落實(shí)到位。
(一)
黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系是中國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分,是我們黨治國理政的重要保障。改革開放以來,我們黨積極推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)改革,各方面機(jī)構(gòu)職能不斷優(yōu)化、逐步規(guī)范,實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的機(jī)構(gòu)職能體系向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的機(jī)構(gòu)職能體系的重大轉(zhuǎn)變。特別是黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央適應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求,加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持問題導(dǎo)向,突出重點(diǎn)領(lǐng)域,深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革,在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得重大進(jìn)展,為黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革提供了有力保障。
同時(shí)也要看到,面對(duì)新時(shí)代新任務(wù)提出的新要求,黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置同統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng),同實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)。《決定》對(duì)黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系存在的問題進(jìn)行了深入分析,列舉了十一個(gè)方面的主要問題,涵蓋了黨政軍群各方面組織機(jī)構(gòu),涵蓋了中央和地方各級(jí)黨政機(jī)構(gòu),涵蓋了機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、運(yùn)行機(jī)制、編制管理等各個(gè)方面,概括起來講,主要是機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠優(yōu)化、職能配置不夠協(xié)同、機(jī)制運(yùn)行不夠高效。這些問題,是影響和制約黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性體制問題,是我們長(zhǎng)期想解決而沒有解決的重大問題。
改革開放以來,黨中央部門于1982年、1988年、1993年、1999年集中進(jìn)行了4次改革,國務(wù)院機(jī)構(gòu)于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年集中進(jìn)行了7次改革,每一次都提出了改革的指導(dǎo)思想和原則。比如,1982年,鄧小平同志說,“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命”。1988年,黨中央首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。1993年,黨中央提出“理順關(guān)系、調(diào)整職能、精兵簡(jiǎn)政、提高效率”的原則。1998年,黨中央提出國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是“建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系?！?999年,黨中央部門機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想是“有利于堅(jiān)持、加強(qiáng)、改善黨的領(lǐng)導(dǎo),有利于鞏固黨的執(zhí)政地位和提高黨的執(zhí)政水平,有利于全面加強(qiáng)黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)”,原則是“堅(jiān)持一件事情由一個(gè)機(jī)構(gòu)管理為主,減少職責(zé)交叉”。2003年,國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是“實(shí)現(xiàn)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”,提出了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)相協(xié)調(diào)”的要求。2008年,國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的中心思想是“轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門制”。2013年,國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的主要思路是“以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?重點(diǎn)圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順關(guān)系,穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革”。這些機(jī)構(gòu)改革的思路和原則,值得認(rèn)真總結(jié)和借鑒。
與以往歷次機(jī)構(gòu)改革不同的是,這次機(jī)構(gòu)改革更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性,強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)黨政軍群機(jī)構(gòu)改革,既要解決當(dāng)前最突出矛盾和短板,又要關(guān)注基礎(chǔ)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的體制和框架建設(shè),既要深化黨政機(jī)構(gòu)改革,又要同步推進(jìn)群團(tuán)組織、企事業(yè)單位、社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)改革,既要推動(dòng)中央層面的改革,又要促進(jìn)地方和基層的改革,改革力度之大,影響面之廣,觸及的利益關(guān)系之復(fù)雜,都是少有的,是一場(chǎng)系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的變革。因此,《決定》把優(yōu)化協(xié)同高效確定為必須堅(jiān)持的四項(xiàng)原則之一,強(qiáng)調(diào)深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革,必須“以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng),以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向,以推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn),改革機(jī)構(gòu)設(shè)置,優(yōu)化職能配置,深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng),提高效率效能”?？梢哉f,“優(yōu)化協(xié)同高效”這六個(gè)字,深刻總結(jié)了改革開放以來歷次黨和國家機(jī)構(gòu)改革的成功經(jīng)驗(yàn),抓住了當(dāng)前黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系存在的突出問題,為這次深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革指明了努力方向。
(二)
《決定》提出,優(yōu)化就是科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致,協(xié)同就是有統(tǒng)有分、有主有次,高效就是履職到位、流程順暢。這一論述準(zhǔn)確概括了六個(gè)字的深刻內(nèi)涵和實(shí)踐要求。
優(yōu)化,主要指機(jī)構(gòu)和職能的優(yōu)化。目前,黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系在優(yōu)化方面存在許多不足,比如,一些領(lǐng)域黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置還不夠健全有力,保障黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的體制機(jī)制有待完善;一些領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出;一些政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué),權(quán)責(zé)缺位和效能不高問題凸顯,政府職能轉(zhuǎn)變還不到位;一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗,權(quán)責(zé)劃分不盡合理;基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有待完善,組織群眾、服務(wù)群眾能力需要進(jìn)一步提高,等等。針對(duì)這些問題,《決定》提出,要優(yōu)化黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置,堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé),避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮,實(shí)現(xiàn)黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化。
協(xié)同,主要指相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的配合聯(lián)動(dòng)。機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置再完善,關(guān)鍵要看能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來。毛澤東同志曾經(jīng)指出:“有了正確的制度以后,主要的問題就在于是否能夠正確地運(yùn)用這種制度。”目前,黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系存在的協(xié)同不夠的問題也很突出。比如,黨的職能部門和政府機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)和群團(tuán)組織之間職責(zé)重疊交叉,機(jī)構(gòu)間關(guān)系不清晰,導(dǎo)致工作上互不銜接、甚至互相扯皮。尤其是在政府機(jī)構(gòu)當(dāng)中,綜合部門與行業(yè)部門之間職責(zé)劃分不清,協(xié)調(diào)難度大,權(quán)責(zé)分離嚴(yán)重,導(dǎo)致相同的問題各管一塊,各出各的招、各走各的道,形成不了合力;一些領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍分設(shè),相互“打架”現(xiàn)象比較普遍;一些部門實(shí)行大部制后內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合不徹底,還是各自獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn),等等。針對(duì)這些問題,《決定》提出,要加強(qiáng)相關(guān)部門配合聯(lián)動(dòng),使權(quán)責(zé)更加協(xié)同,監(jiān)督監(jiān)管更加有力。
高效,主要指體制機(jī)制運(yùn)行的效率效能。由于目前黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系優(yōu)化不夠、協(xié)同不夠,自然帶來效率效能不高的問題。提高體制機(jī)制的運(yùn)行效率,既要靠?jī)?yōu)化黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置、靠加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)配合,也要靠簡(jiǎn)化中間層次、減少管理層級(jí)、加強(qiáng)流程公開透明等,使各領(lǐng)域各層級(jí)機(jī)構(gòu)各就其位、各司其職、各盡其職、有序協(xié)同,保障中央和地方各級(jí)政令統(tǒng)一、運(yùn)行順暢、執(zhí)行高效、充滿活力。
優(yōu)化、協(xié)同、高效三者之間相互聯(lián)系、相互促進(jìn)、內(nèi)在統(tǒng)一。優(yōu)化包含著協(xié)同,協(xié)同必須建立在優(yōu)化基礎(chǔ)之上;優(yōu)化、協(xié)同的最終目的都是為了高效,只有做到了優(yōu)化、協(xié)同,才能真正實(shí)現(xiàn)高效。要通過改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團(tuán)工作體系等,推動(dòng)各類機(jī)構(gòu)、各種職能相互銜接、相互融合,推動(dòng)黨和國家各項(xiàng)工作協(xié)調(diào)行動(dòng)、高效運(yùn)行。
(三)
《決定》圍繞“推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效”,對(duì)各領(lǐng)域各層級(jí)機(jī)構(gòu)改革提出了明確要求和具體措施。
一是在優(yōu)化方面,強(qiáng)調(diào)科學(xué)設(shè)置黨和國家機(jī)構(gòu)、優(yōu)化職能配置。這次深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革,最根本的目的是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),在這一前提下處理好黨政關(guān)系,打破所謂的黨政界限,增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力,提高政府執(zhí)行力。主要有三個(gè)方面的舉措:一是優(yōu)化黨的組織機(jī)構(gòu),確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋,確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力。強(qiáng)調(diào)要建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制,優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)重大工作的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn),加強(qiáng)和優(yōu)化黨對(duì)深化改革、依法治國、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計(jì)等工作領(lǐng)導(dǎo),強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位,更好發(fā)揮黨的職能部門作用。二是統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)。強(qiáng)調(diào)要根據(jù)堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的要求,正確理解和落實(shí)黨政職責(zé)分工,理順黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系,科學(xué)設(shè)定黨和國家機(jī)構(gòu),準(zhǔn)確定位、合理分工、增強(qiáng)合力,防止機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合,整合優(yōu)化力量和資源,發(fā)揮綜合效益。三是優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置。強(qiáng)調(diào)要圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展,建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系,加強(qiáng)和完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能,調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能,深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán),完善市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法體制,改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制,完善公共服務(wù)管理體制,強(qiáng)化事中事后監(jiān)管,切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。
二是在協(xié)同方面,強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)配合。這次深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革一個(gè)很重要的考慮,就是要解決部門職責(zé)交叉分散,對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合設(shè)置,實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一,更好發(fā)揮機(jī)構(gòu)效能和優(yōu)勢(shì)。一是強(qiáng)化綜合部門的歸口協(xié)調(diào)職能。強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、機(jī)關(guān)黨建、教育培訓(xùn)等部門歸口協(xié)調(diào)職能,統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域工作。要科學(xué)設(shè)定宏觀管理部門職責(zé)和權(quán)限,強(qiáng)化制定國家發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)一規(guī)劃體系的職能。要完善宏觀調(diào)控體系,構(gòu)建發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政、金融等政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機(jī)制,等等。二是統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革。強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)和配置相近職能,理順和優(yōu)化黨的部門、國家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、事業(yè)單位的職責(zé),完善黨政機(jī)構(gòu)布局,深化人大、政協(xié)和司法機(jī)構(gòu)改革,深化群團(tuán)組織改革,推進(jìn)社會(huì)組織改革,加快推進(jìn)事業(yè)單位改革,深化跨軍地改革,使各類機(jī)構(gòu)有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)。要完善黨政機(jī)構(gòu)布局,理順黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系,形成統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)體制,保證黨實(shí)施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),保證其他機(jī)構(gòu)協(xié)同聯(lián)動(dòng)、高效運(yùn)行。三是科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)。強(qiáng)調(diào)要通過深化改革,統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置,理順中央和地方職責(zé)關(guān)系,構(gòu)建從中央到地方運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系,更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。
三是在高效方面,強(qiáng)調(diào)提高各類組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行的效率效能。這次深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革涉及黨政軍群各方面,涉及經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度,職能劃轉(zhuǎn)和機(jī)構(gòu)調(diào)整緊密相連,必須在優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的同時(shí),更加注重各項(xiàng)改革協(xié)同推進(jìn),加強(qiáng)各方面機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng),使各級(jí)各類機(jī)構(gòu)相互配合、相得益彰,使整個(gè)機(jī)構(gòu)職能體系協(xié)同聯(lián)動(dòng)、運(yùn)行高效。一是調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能。強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和優(yōu)化政府反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)職能和法治職能、財(cái)稅職能、金融管理職能、科技管理和服務(wù)職能、“三農(nóng)”工作職能、對(duì)外經(jīng)濟(jì)和出入境人員管理工作職能等,全面提高政府效能。二是轉(zhuǎn)變政府職能。強(qiáng)調(diào)要深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán),減少微觀事務(wù)和具體審批事項(xiàng),清理和規(guī)范各類行政許可、資質(zhì)資格、中介服務(wù)等管理事項(xiàng),優(yōu)化政府服務(wù),完善辦事流程,規(guī)范行政裁量權(quán),全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度改革和理順市場(chǎng)監(jiān)管體制,深化行政執(zhí)法體制改革,整合精簡(jiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍,減少執(zhí)法層級(jí),完善執(zhí)法程序,加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督,改革重審批輕監(jiān)管的行政管理方式。三是要提高行政效率。強(qiáng)調(diào)要精干設(shè)置政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),減少機(jī)構(gòu)數(shù)量,簡(jiǎn)化中間層次,推行扁平化管理,形成自上而下的高效率組織體系。要嚴(yán)格績(jī)效管理和行政問責(zé),加強(qiáng)日常工作考核。要打破“信息孤島”,統(tǒng)一明確各部門信息共享的種類、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、流程,加快推進(jìn)部門政務(wù)信息聯(lián)通共用。要加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè),堅(jiān)決克服形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)。
